北京时间2023年5月23日下午，香港特区证券及期货事务监察委员会（SECURITIES AND FUTURES COMMISSION，以下简称香港证监会）发布《关于适用与获证券及期货实务监察委员会发牌的虚拟资产交易平台运营者的建议监管规定的咨询总结》（以下简称虚拟资产咨询总结），表现出香港特区对于虚拟资产交易的开放态度和监管思路，其中对于公众提出的建议给予了很完整的回应，修改的过程透明清晰，令人印象深刻。

(相关资料图)

一、文件目录，令人印象极为深刻

从体例而言，香港证监会的虚拟资产咨询总结分为四个部分：摘要、收获的意见及证监会的回应、实施时间表、附录（附录含带有修改印记的定稿）。

摘要，乍看起来很像学术论文中的“摘要”，其目的是为了让对此领域不熟悉的读者或者时间匆忙的读者，可以很快抓住文件的要解决的问题和思路。与学术论文摘要是一段凝练文字不同，香港证监会所撰写的摘要，标注了7个要点，第1要点是法律渊源；第2要点是明确咨询截止时间和收取意见的份数；第3要点回应意见；第4要点引出附录ABC；第5要点是致谢公众；第6直接告知生效日期；第7给出网站可查询咨询文件及回应书。逻辑清晰，一目了然。

对于收获的意见，香港证监会采取了问答形式，直接正面回应，对于公众的不同意见，根据体例进行了分类和抽象。最大的印象是逻辑层次很清楚，第1部：有关适用于持牌虚拟资产交易平台运营者的建议监管规定的修订 A 容许零售投资者适用持牌虚拟资产交易平台：

第1个问题“你是否赞同，持牌平台运营者在采取所建议的妥善投资者保障措施的前提下，应获准向零售投资者提供服务？请说明你的看法”。分点讨论--让零售投资者适用持牌虚拟资产交易平台（公众意见+香港证监会回应）--与客户建立业务关系的规定（公众意见+香港证监会回应）--管制（公众意见+香港证监会回应）--披露责任（公众意见+香港证监会回应）；第2个问题对于有关一般代币纳入准则及特定代币纳入准则的建议，你是否有任何意见？......(其中，证监会专门解释了为何要保留非证券型代币须12个月往绩记录的意见，是为了降低难以合理侦测的欺诈风险)等等。

总结下来，香港证监会在征集公众建议之前，为避免问题不能切中要害，专门列出了需要公众提出意见和建议的核心问题，然后等截止时间一到，再把大家的意见列出来，不同点在哪里，基本理由如何，最终证监会给出自己的解释和综合下来的平衡结果。

实施时间表，清晰明确：2023年6月1日生效，但给出了过渡期安排，让现有企业能够有时间和机会转型或持牌。

附录是指引的全文，有价值的地方在于保留了原始批注，就像我们平时使用word文档的审阅功能一样，红色字体提示修改了哪里，如何修改的，原文是什么，甚至包括脚注和格式修改。从这些修改痕迹，学者们可以推出监管机关的思路和价值取向，市场主体也能清晰的知道有些行为已经被划上红线，有些行为在红线之外。

飒姐团队整理了虚拟资产咨询总结中对于虚拟资产交易平台运营者和大陆投资者而言最为重要的几个问题，并在此做一简单梳理，以飨读者。

二、允许持牌虚拟资产平台向散户提供服务

在香港现行制度下，根据《證券及期貨條例》之要求，持牌的虚拟资产交易平台仅可向专业投资者提供服务，近年来香港内外一直有声音致力于打破这一限制，香港SFC亦在之前的《咨询文件》中特意就该事项征求公众的意见，即“在采取妥善的投资者保障措施的前提下，持牌平台运营者是否应当准许向投资者提供相应的服务？”

在本次的《虚拟资产咨询总结》中，SFC整理了回应意见，大部分回应者认为：若持牌虚拟资产交易平台对投资者进行相关知识培训、风险投资、资料披露等一系列保障措施的前提下，可容许零售投资者（即所谓的“散户”）使用持牌虚拟资产交易平台。

据此，SFC回应：将落实有关容许持牌虚拟资产交易平台向零售投资者提供服务的建议。但是持牌虚拟资产交易平台应遵守一系列保障措施以保障零售投资者之利益。这些保障措施的要点包括：

1.做好风险承受评估等KYC工作

在为零售投资者提供服务之前，应当进行相应的知识及风险评估和投资者培训，并制定风险承担限额。SFC表示曾考虑有关若干情况下放宽与零售者建立关系的建议，但是最终SFC认定零售投资者一般不大可能了解虚拟资产的条款、特点及风险，加之虚拟资产交易平台的买卖是自动进行的，即使某项交易属不适宜，虚拟资产交易平台亦无能力介入，因此在虚拟资产交易平台在与零售客户建立业务联系时，确保合适性就变得极为重要，只有全面落实上述的KYC规定，才能达到保障零售投资者利益之目的，因此，即使零售客户具备对虚拟资产的认识，虚拟资产交易平台已不能被豁免进行风险承受评估。与此相仿的，SFC认定鉴于与客户建立业务联系的规定乃是遵循合适性精神而设计的，因此个人专业投资者应享有与零售投资者相若的保障。

2.尽到信息披露责任

在《咨询文件》中，大多数回应者认为就虚拟资产交易平台纳入的各项虚拟资产施加披露责任对保障投资者的利益至关重要，对此SFC亦作出了回应，在本次的《虚拟资产咨询总结》中，SFC承认由于虚拟资产的性质独特，有别于传统证券，虚拟资产的规管并非在产品层面上进行，并同时在多个平台上买卖，故向虚拟资产的发行人获取及核实资料可能存在困难，尽管如此，虚拟资交易平台也必须在纳入每项虚拟资产以提供买卖前，对其进行尽职审查，平台运营者应获取有关每项虚拟资产的资料（不论是直接还是间接取得），规定平台运营者应采取一切合理步骤，以确保所披露有关特定产品的资料并非虚假、偏颇、具误导性或具欺骗性。

三、虚拟资产交易平台对保管客户资金应当备有保险或补偿安排

针对这一问题，SFC曾在《咨询文件》中向公众广泛征求意见，即持牌虚拟资产交易平台是否应就与保管客户资产有关的风险设有保险或补偿安排？出于保障投资者资金安全的考量，大部分回应者对此持肯定意见。但亦有回应者指出，拨出资金以做保险、补偿之安排，可能会导致虚拟资产交易平台资金成本高昂，影响虚拟资产交易平台的竞争力。基于上述考虑，部分折中观点认为，以线下存储方式持有的客户虚拟资产所涉及的风险相对较低，无需获得全面保障，而仅应就线上存储方式进行保障。

就上述争论，SFC在本次《虚拟资产咨询总结》中做出如下安排：

1.线上、线下存储方式的保障门槛将存在不同

简言之，以线下存储方式持有客户虚拟资产的保障门槛有下调空间，SFC认为，以线下存储方式持有客户虚拟资产的风险与传统金融市场中有关客户资产的保管风险相类似（如被雇员挪用及欺诈），因此以线下存储方式持有客户系虚拟资产的保障门槛有下调空间。由于线上以及其他存储方式持有客户虚拟资产的风险并非传统金融市场中通常保管客户资产有关的风险，因此SFC确定，以线上及其他存储方式持有的客户虚拟资产应全面获得持牌虚拟资产交易平台的补偿保障安排。

2.虚拟资产交易平台可灵活采用保障形式

针对虚拟资产交易平台应采取何种形式设立保障之问题，SFC在《虚拟资产咨询总结》中亦确定，持牌虚拟资产交易平台可以单独或共同地以保险人的形式设立资金池，以就客户资产损失提供保障。《虚拟资产交易平台指引》已就上述灵活性作出规定。

四、打击洗钱/恐怖分子资金筹集事宜

大部分回应者支持《打击洗钱指引》中纳入的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定，并认可其能减少与虚拟资产有关的洗钱及恐怖分子筹集资金的风险。为回应关于虚拟资产的转账、退回、跨境代理的疑虑，SFC在《咨询文件》中做了进一步的厘清。

1. 实施转账原则

根据《打击洗钱指引》所提供的转账原则，持牌虚拟资产交易平台(i)在以汇款机构身份行事时，须取得、持有及立即且安全地向收款机构提交有关汇款人及收款人的所需资料; 及(ii)在以收款机构身份行事时，须向收款机构取得及持有所需资料。这将为SFC进行制裁筛查和交易监察提供资料，更有助于预防及侦查向不法分子和指定人士的虚拟资产转账。

对于回应者就现有科技不足以使他们严格遵循转账规则的疑虑，SFC考虑了其他主要司法管辖区的实施状况后，认为如所需资料无法立即提交予收款机构，持牌虚拟资产交易平台应在 2024 年 1 月 1 日之前采纳在切实可行的范围内提交所需资料的临时措施。具体监管要求将在随后常见问题答疑中列出。

2. 非托管钱包的转账往来

SFC对于非托管钱包的转账往来的管控更为严格，要求持牌虚拟资产交易平台基于风险采取合理措施，例如其应向客户取得所需资料及进行制裁筛选。此外，持牌虚拟资产交易平台应在考虑有关虚拟资产交易及相关钱包地址的筛查结果以及有关非托管钱包的拥有权或控制权的评估结果后，只接受与获评估为可靠的非托管钱包的虚拟资产转账往来。

3. 虚拟资产的退回

为降低欠缺所需资料的汇入虚拟资产转账所涉及的洗钱/恐怖分子资金筹集风险，SFC决定，持牌虚拟资产交易平台应只在适当的情况下且没有洗钱/恐怖分子资金筹集活动的怀疑时，以及在考虑虚拟资产转账对手方尽职审查以及对虚拟资产交易和相关的钱包地址进行筛查的结果后，才退回虚拟资产。此外，有关虚拟资产应退回至汇款机构的账户，而非汇款人的账户。

4. 跨境代理

当持牌虚拟资产交易平台在提供《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》第 53ZR 条所界定的虚拟资产服务(即经营虚拟资产交易所) 的过程中，向位于香港以外地方并为相关客户行事的虚拟资产服务提供者或金融机构提供服务时，跨境代理关系的规定便适用于该平台。这包括持牌虚拟资产交易平台为这些机构执行买卖虚拟资产交易的情况，但并不包括与这些机构进行虚拟资产转账的情况。另外，SFC要求持牌虚拟资产交易平台须持续监察虚拟资产交易及相关钱包地址，以更及时、准确地识别有关虚拟资产的来源及目的地，以及当中任何涉及或后续涉及与非法或可疑活动/来源或指定人士有关的钱包地址。

五、纪律处分罚款

根据《证监会纪律处分罚款指引》，SFC可施加不多于1,000 万港元的罚款额，或所获取的利润或避免的损失的款额的三倍，以金额较高者为准，而不会将罚款额与所获取的利润或避免的损失的款额自动挂钩。至于回应者对具体的罚款额以及考虑因素的疑虑，SFC将采纳与《證券及期貨條例》一致的罚款准则。SFC不会将罚款额与所获取的利润或避免的损失的款额自动挂钩。相反，SFC将根据每宗个案的情况厘定罚款时的相关因素以灵活应对市场的转变，例如失当行为的性质、特征及可能包含多个构成罪责的作为或构成罪责的不作为。对于如何决定应否对个人及/或公司采取纪律行动的问题，SFC将考虑有关公司及个人的行为，且就参与公司的管理的人而言， 有关行为是否涉及该人的同意、纵容或怠忽，以及在业务的监督或管理方面的缺失。

写在最后

此次《虚拟资产咨询总结》表明了港府在支持虚拟资产交易平台从业者和保护虚拟资产投资者利益之间极力追求动态平衡，在这个过程中，SFC不仅在《打击洗钱指引》的框架之下设计虚拟货币交易平台从业者应尽之义务，亦在此基础上充分考虑保护“散户”等零售投资者的利益，促进金融市场长期稳定发展。这种机制的创设也为香港之外的投资者投资香港虚拟货币市场提供了安全感，飒姐团队依然秉承之前观点，即香港和大陆地区在虚拟资产发展领域呈现出“互补”的特性，这种互补特性未来可能会更加显著。SFC审慎回应公众对于由持牌虚拟平台主导、SFC监管、散户入局的可行性、安全性的可持续性这一举措，也正预示着SFC在《咨询文件》中尝试建立一套透明而可操作性强的机制是助力大中华区跨入Web3.0时代的一大步。这不仅将推动数字经济的发展，更能大大增强大中华区市场的活力与竞争力。

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